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抗疫专刊丨非常时期该如何进行价格干预
日期: 2020-02-24

抗疫专刊丨非常时期该如何进行价格干预


一、口罩等防疫用品因哄抬价格被重罚


新冠肺炎疫情发生以来,全国各地市场监管部门加大对口罩等防疫用品的价格违法监督检查力度,从严从快查办了一批口罩等防疫用品价格违法案件。其中部分口罩价格处罚案例引发舆论关切:


抗疫专刊丨非常时期该如何进行价格干预

(注:以上处罚案例均来源于各地政府及价格主管部门官方公布信息)


二、疫情防控期间,部分省市价格主管部门发布认定价格违法行为指导意见


通过各地政府及价格主管部门官方网站,查阅到如下信息:


抗疫专刊丨非常时期该如何进行价格干预


其他省市,比如广东省等价格主管部门发布了疫情防控相关商品价格提醒告诫函,禁止经营者不正当价格行为,包括违反明码标价、价格欺诈等违法行为。但并未发布具体认定价格违法行为指导意见,政府也未发布采取价格干预措施的公告。


三、价格违法行为行政处罚法律依据


●《突发事件应对法》


第四十九条:自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:(八)依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为,稳定市场价格,维护市场秩序。


●《价格法》


第十二条:经营者进行价格活动,应当遵守法律、法规,执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。


第十四条:经营者不得有下列不正当价格行为:(一)相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益;(三)捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的;(四)利用虚假的或者使人误解的价格手段,诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易;(六)采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,变相提高或者压低价格;(七)违反法律、法规的规定牟取暴利;(八)法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。


第三十条:当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施,应当报国务院备案。


第三十九条:经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的,责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处以罚款;情节严重的,责令停业整顿。


第四十五条:地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定,超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施、紧急措施的,责令改正,并可以通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。


●国务院《价格违法行为行政处罚规定》


第六条:经营者违反价格法第十四条的规定,有下列推动商品价格过快、过高上涨行为之一的,责令改正,没收违法所得,并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的,处5万元以上50万元以下的罚款,情节较重的处50万元以上300万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,或者由工商行政管理机关吊销营业执照:(二)捏造、散布涨价信息,扰乱市场价格秩序的;(二)除生产自用外,超出正常的存储数量或者存储周期,大量囤积市场供应紧张、价格发生异常波动的商品,经价格主管部门告诫仍继续囤积的;(三)利用其他手段哄抬价格,推动商品价格过快、过高上涨的。


第十条:经营者不执行法定的价格干预措施、紧急措施,有下列行为之一的,责令改正,没收违法所得,并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的,处10万元以上100万元以下的罚款,情节较重的处100万元以上500万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿:(二)超过规定的差价率、利润率幅度的;(六)不执行法定的价格干预措施、紧急措施的其他行为。


●国家发展和改革委员会《价格违法行为行政处罚实施办法》


第二条:经营者违反《价格法》第十四条规定哄抬价格,有下列情形之一的,政府价格主管部门依据《价格违法行为行政处罚规定》第五条的规定予以行政处罚:(一)捏造、散布涨价信息,大幅度提高价格的;(二)生产成本或进货成本没有发生明显变化,以牟取暴利为目的,大幅度提高价格的;(三)在一些地区或行业率先大幅度提高价格的;㈣囤积居奇,导致商品供不应求而出现价格大幅度上涨的。


构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度,由省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定。


第六条:当国务院依法采取价格干预措施或者紧急措施,省、自治区、直辖市人民政府依法采取价格干预措施时,政府价格主管部门进行监督检查,适用本办法第七条、第八条、第九条和第十条。


第七条:对纳入价格干预措施或紧急措施范围的商品和服务,以及可能波及的相关商品和服务的价格违法行为,应当依据《价格违法行为行政处罚规定》第十五条的规定予以从重处罚(现为第十七条),在法定罚款幅度内应当从高适用,行政处罚种类在两个以上的应当从重适用,可以并处的应当并处处罚。


●国家市场监督管理总局《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》(国市监竞争﹝2020﹞21号)


五、经营者出现下列情形之一,可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第(三)项所规定的哄抬价格违法行为:(三)经营者销售同品种商品,超过1月19日前(含当日,下同)最后一次实际交易的进销差价率的;(四)疫情发生前未实际销售,或者1月19日前实际交易情况无法查证的,经营者在购进成本基础上大幅提高价格对外销售,经市场监管部门告诫,仍不立即改正的。


经营者有本条第(三)项情形,未造成实际危害后果,经市场监管部门告诫立即改正的,可以依法从轻、减轻或者免予处罚。


本条第(四)项“大幅度提高”,由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素,在案件查办过程中结合实际具体认定。


八、经营者违反省级人民政府依法实施的价格干预措施关于限定差价率、利润率或者限价相关规定的,构成不执行价格干预措施的违法行为,不按哄抬价格违法行为进行查处。


九、市场监管部门发现经营者哄抬价格违法行为构成犯罪的,应当依法移送公安机关。


十、各省 、自治区、直辖市市场监管部门可根据本意见,报经省级人民政府同意,出台认定哄抬价格违法行为的具体标准以及依法简化相关执法程序的细化措施,并向市场监管总局(价监竞争局)备案。在本意见出台前,省级市场监管部门或者其他有关部门经省级人民政府同意,已经就认定哄抬价格违法行为作出具体规定的,继续执行。


●国家发展和改革委员会《关于界定哄抬价格违法行为有关问题的复函》


一、构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度,由省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定。


三、对违反《价格法》第三十条、第三十一条规定的行为,应依照《价格法》第三十九条和《价格违法行为行政处罚规定》,予以处罚。


●国家发展和改革委员会《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》


第二条:在突发公共事件、严重自然灾害、战争、通货膨胀等非常时期,当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,影响经济发展和国民经济正常运行时,国务院价格主管部门或者省、自治区、直辖市价格主管部门应当向本级人民政府提出实行价格干预措施的建议;当价格总水平出现剧烈波动等异常状态,影响人民生活安定和社会稳定时,国务院价格主管部门应当向国务院提出实行价格紧急措施的建议。


第三条:依据《价格法》第三十条的规定,价格干预措施包括限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度。价格干预措施适用于价格显著上涨或者有可能显著上涨的实行市场调节价的商品和服务。


第四条:实行价格干预措施或者紧急措施应当遵循经济规律,在做好非常时期商品的生产、调运和供应的组织工作的前提下,必要时可以采取价格干预措施或者紧急措施。落实价格干预措施或者紧急措施时,价格主管部门应当合理确定实施的地区、品种,把握好时机和力度,有利于促进相关商品正常生产、流通和相关服务的正常提供,有利于保持社会稳定。


第五条:国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出实行价格干预措施或者紧急措施的决定后,同级人民政府价格主管部门应当按照国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的决定,及时向社会公告实施价格干预措施或者紧急措施的具体范围和有关政策。


第十一条:经营者不执行价格干预措施、紧急措施的,责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处四万元以上四十万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,或者由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,移交司法机关追究刑事责任。


由上可见:


1.非常时期,省级政府有权决定对包括口罩在内的防疫用品采取价格干预措施。(《价格法》第12条、第30条、《国家市场监督管理总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》、《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》第2条、第3条)


2.经营者违反法定的价格干预措施,不按哄抬价格违法行为进行查处。(《价格法》第39条、《价格违法行为行政处罚规定》第10条、《国家市场监督管理总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》第8条、《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》第11条)


3.哄抬价格行为的具体涨价幅度,应由省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级政府批准确定。(《国家市场监督管理总局关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》第10条、《国家发展改革委关于界定哄抬价格违法行为有关问题的复函》第1条、《价格违法行为行政处罚实施办法》第2条)


四、对当前口罩等防疫用品价格执法应重点关注的问题


(一)价格主管部门对哄抬价格违法行为的查处是执法常态,非常时期从快从严处罚


哄抬价格是指投机者们故意强行抬高价格水平进而牟取不当利益的活动,其手段包括捏造散布涨价谣言、串通涨价、囤积居奇等。哄抬价格是一种故意扰乱市场秩序的行为,尤其是在商品供不应求时,极易引起消费者恐慌,冲击正常市场秩序,甚至造成经济社会不稳定。根据《价格法》第十四条、《价格违法行为行政处罚实施办法》第二条、《价格违法行为行政处罚规定》第六条的规定,经营者下列行为属于哄抬价格行为:1.捏造、散布涨价信息,大幅度提高价格,推动商品价格过高上涨,扰乱市场价格秩序;2.生产成本或进货成本没有发生明显变化,以牟取暴利为目的,大幅度提高价格;3.囤积居奇,导致商品供不应求而出现价格大幅度上涨;4.利用其他手段哄抬价格,推动商品价格过快、过高上涨。


需要说明的是,第一,对于认定构成哄抬价格行为的具体涨价幅度,应由省级价格主管部门提出,报请省级政府批准确定。涨价幅度与进销差价率并不完全等同。第二,经营者哄抬价格行为不仅发生在非常时期,也会发生在日常经营活动期间。因此,价格主管部门对哄抬价格违法行为的查处是执法常态,非常时期从快从严处罚。


(二)非常时期,省级政府有权采取限定商品进销差价率这一法定的价格干预措施。经营者不执行该措施,不应按哄抬价格进行查处,而应按照不执行法定的价格干预措施行为进行处罚,此项处罚比对哄抬价格的处罚更为严厉


非常时期,因为信息不对称、垄断或外部性等原因造成市场价格失灵,部分重要商品或服务价格出现或可能出现显著上涨和异常波动,对国民经济运行、市场正常秩序、人民生活和社会稳定造成较大范围的冲击影响。按照《价格法》《突发事件处分法》《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》的规定,这种情况下国务院或省级政府有权决定采取价格干预措施。按照《价格法》《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》的规定,我国目前法定的价格干预措施为:限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度。当前,部分省份价格主管部门发布价格违法行为认定指导意见,建议防疫用品进销差价率不得超过15%-35%。


毋庸置疑,适度的价格干预措施,有利于快速平抑物价、保护消费者利益、保障国家经济发展和社会稳定,是政府处理突发紧急事件的有效手段之一。在特殊时期,其他国家也会根据实际情况对具体商品实行价格管制。比如1982年美国纽约市大雪期间,需要大量撒用食盐化雪,造成食盐严重短缺,价格大幅度上涨。纽约市及时对食盐进行了价格管制,才使得食盐价格很快稳定下来。


如果政府决定采取干预措施,应当及时向社会公告实施价格干预措施的具体范围和有关政策。目前,通过公开渠道检索发现,部分省市发布了采取价格干预措施的公告或通知,比如:


1月28日潍坊市发改委《关于对山东潍坊百货集团股份有限公司等口罩销售企业实施价格干预措施的紧急通知》(潍发改价格〔2020〕26号)(山东省政府授权各市政府采取价格干预措施),载明:“一、山东潍坊百货集团股份有限公司等企业经营的口罩销售价格按政府采购价加价15%执行,具体价格报市发改委备案。”


1月29日辽宁省政府办公厅《关于在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间加强相关商品价格管理的通知》,载明:“口罩、消毒杀菌用品、抗病毒药品及相关医疗器械等防护和防疫用品价格实行差率控制措施,批发、零售环节的进销差率均不得超过15%,同城批发不得超过两道环节。”


但更多省市地方政府是否决定采取价格干预措施,从信息公开上看无法确定。政府官网、价格主管部门官网均未查询到政府公告文件。这是个问题,法不可知则威不可测。经营者的义务、消费者的权利、执法者的权责,都难以清楚界定。虽然部分省市价格主管部门发布了关于认定价格违法行为的指导性意见,但此类规范性文件并不能作为行政执法的依据。非常时期,本该由省级政府依法采取的应急措施,如果仅由价格主管部门以规范性文件形式“指导”,名不正则言不顺,徒增执法障碍。


另需说明的一点是,对不执行法定的价格干预措施的违法行为的处罚力度,要比对哄抬价格的处罚严厉的多。比如,按照《价格违法行为处罚规定》规定,如果有违法所得,两种行为均没收违法所得及五倍以内罚款,如果没有或无法认定违法所得,对哄抬价格的罚款5万元-300万元,对不执行价格干预措施的罚款则为10万元-500万元。同时,《价格违法行为行政处罚实施办法》规定,对纳入价格干预措施或紧急措施范围的商品和服务,以及可能波及的相关商品和服务的价格违法行为,应当依据《价格违法行为行政处罚规定》第十七条的规定予以从重处罚,在法定罚款幅度内应当从高适用,行政处罚种类在两个以上的应当从重适用,可以并处的应当并处处罚。


(三)采取限定进销差价率/利润率等价格干预措施要符合经济规律


《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》规定,实行价格干预措施或者紧急措施应当遵循经济规律,在做好非常时期商品的生产、调运和供应的组织工作的前提下,必要时可以采取价格干预措施或者紧急措施。落实价格干预措施或者紧急措施时,价格主管部门应当合理确定实施的地区、品种,把握好时机和力度,有利于促进相关商品正常生产、流通和相关服务的正常提供,有利于保持社会稳定。


如果加大价格管制力度,反而使市场资源无法进行有效配置,导致生产需求结构的进一步扭曲,市场价格会产生更大的波动。单凭严厉的行政处罚措施是无法解决物价上涨的根本性问题的,甚至会适得其反助推物价上涨。同时,也难以有效解决商品供应问题。


2003年以来,国家发改委先后公布《价格监测规定》《价格异常波动监测预警制度》,开始建立起价格监测预警制度,要求政府价格主管部门对重要商品和服务价格的变动情况进行跟踪、采集、分析、预测、公布。非常时期,采取何种价格干预措施,具体干预到何种程度,需要建立在对市场价格监测数据的真实性、准确性和及时性的把握上。非常考验政府的价格监测预警及干预能力。


(四)价格执法部门应注意处罚裁量权问题


按照《国家市场监督管理总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》的规定,各级市场监管部门在实施行政处罚时,根据法律、法规、规章的规定,综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素,决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限。非常时期,全民共抗疫情,执法部门更应坚持依法处罚,过罚相当原则,综合考虑个案情况,兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素,执法处罚实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。


2月3日,习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时发表重要讲话,指出这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力,总书记强调要强化“显政”,让群众知道政府正在做什么,还要做什么,这对坚定全社会信心、战胜疫情至为关键。


回到法律层面,非常时期,我们希望政府采取价格干预这一“非常之举”能够科学决策,精准施策,强化显政,及时公开,减少执法障碍,取得执法效果,为打赢疫情防控阻击战提供坚强保证。


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